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Au cours des dernières décennies, plusieurs régions européennes ont connu la montée d’un discours nationaliste s’appuyant sur un argumentaire de victimisation fiscale. Pensons à la Catalogne, à la Flandre ou encore à l’Italie du Nord. Emmanuel Della Mulle, chercheur à l’IHEID de Genève, nous offre quelques repères historiques pour comprendre ce « nationalisme des régions riches » en Europe.
Il y a quelques semaines le Parlement de Catalogne a élu un nouveau président, Quim Torra, mettant ainsi fin à une impasse qui a duré près de six mois. Les vicissitudes politiques de la région ont récemment fait la une de l’actualité dans toute l’Europe du fait du référendum d’indépendance organisé le 1er octobre 2017 (et déclaré illégal par les autorités espagnoles), de la répression policière déployée par l’État le jour du vote et des procès qui ont été initiés contre les leaders du mouvement indépendantiste. La présence d’un discours nationaliste en Catalogne n’est toutefois pas une nouveauté. C’est une réalité historique qui date au moins de la moitié du 19e siècle.
Alors que la question catalane est aujourd’hui essentiellement devenue une question de « démocratie », liée notamment à l’affirmation du droit à l’autodétermination de la part des nationalistes catalans, il convient de rappeler l’importance d’un argumentaire de nature économique en faveur de l’indépendance qui a été construit au fil des dernières décennies par les partis catalanistes, ayant contribué de manière déterminante à leur succès. Cet argumentaire se résume dans l’idée que la Catalogne est fiscalement exploitée par l’État espagnol, car ce dernier en extrairait trop de ressources par rapport à ce qu’il réinvestit dans la communauté autonome. Un tel discours est caractéristique de ce qu’on pourrait appeler le « nationalisme des régions riches » et, comme nous le verrons plus loin, il s’agit d’un développement relativement récent dans l’histoire du nationalisme, remontant à la période se situant entre la fin des années septante et la fin des années quatre-vingt. On trouve une rhétorique politique similaire ailleurs en Europe, notamment en Flandre et en Italie du Nord.
À ce stade, le lecteur pourrait légitimement se poser la question suivante : pourquoi des régions relativement plus riches que la moyenne de l’État auquel elles appartiennent devraient-elles se plaindre d’une situation « d’exploitation fiscale » ?
Ce questionnement n’est pas anodin. Pendant longtemps, les milieux universitaires ont eu tendance à considérer le nationalisme des minorités comme un phénomène proliférant dans des périphéries moins développées et opprimées par des centres économiquement et politiquement plus forts. Dans les prévisions de la plupart des auteurs, notamment ceux liés à la théorie de la modernisation, ce nationalisme devrait naturellement disparaître à mesure que la modernisation économique irradie l’ensemble du territoire national, du centre à la périphérie.
Cela ne doit guère nous surprendre. En effet, la formation des États-nations en Europe occidentale a suivi un processus historique à travers lequel le pouvoir politique et économique a eu tendance à se concentrer dans certaines zones territoriales, notamment autour des régions capitales. Cela a été le cas en France, en Angleterre, au Portugal, aux Pays-Bas, en Italie et – dans une moindre mesure – en Allemagne et en Belgique, où l’Île-de-France, la région londonienne, Lisbonne, la Hollande, le Piémont, les territoires prussiens3 et la région bruxelloise ont joué un rôle central dans la formation des États respectifs.
Pour comprendre pourquoi les pouvoirs politique et économique tendent à converger autour de certaines zones territoriales, il faut considérer que, jusqu’au début du 20esiècle, la guerre a été le principal moyen de formation des États territoriaux. Or, la guerre requérait des ressources, et toujours plus au fur et à mesure que la compétition entre les États augmentait. Ainsi, comme suggéré par le politologue et historien Charles Tilly, à partir du 17e siècle : « l’échelle grandissante de la guerre au niveau continental et la formation du système européen des États à travers des interactions commerciales, militaires et diplomatiques favorisèrent au final, dans la conduite de la guerre, ces États qui purent déployer des grandes armées permanentes ; les États disposant d’une combinaison de larges populations rurales, de capitaux et d’économies relativement commercialisées prévalurent ».
Le processus qu’on vient de décrire ne s’applique néanmoins pas à tous les pays de l’Europe occidentale. En Espagne par exemple, ce modèle se vérifie seulement en partie. L’unification territoriale de l’Espagne a coïncidé avec le début de la domination économique de la Castille, mais ce processus précoce de construction de l’État (achevé déjà au début du 16e siècle) n’a pas coïncidé, comme ce fut le cas ailleurs dans le continent, avec un processus parallèle de construction de la nation. Quand, trois siècles plus tard, les autorités espagnoles ont tenté de le faire, le panorama économique avait beaucoup changé : alors que la Castille se trouvait dans une situation de déclin irréversible, la Catalogne et le Pays basque connaissaient un développement économique phénoménale. De plus, ce développement économique fut accompagné de la transformation d’une ancienne identité territoriale en une identité nationale moderne en compétition avec l’identité nationale promue par l’État. Même si dans ces deux cas on trouve déjà au début du 20e siècle des argumentaires économiques dénonçant un déséquilibre dans la répartition des dépenses et des revenus entre le centre et la périphérie, la rhétorique nationaliste de l’époque reposait essentiellement sur la défense de la langue et de la culture locales, ainsi que sur des demandes d’autonomie politique.
Ce qui se produit en Espagne, à savoir une modification des positions économiques de certaines régions à l’intérieur d’un État consolidé, on le retrouve dans les autres régions où des discours politiques assimilables « au nationalisme des régions riches » peuvent être observés. Dans les années soixante, la Flandre est passée d’être la région la plus pauvre de la Belgique à la plus riche. En Italie, le Nord a toujours dominé économiquement le Sud, mais ce développement économique était concentré autour des zones métropolitaines de Turin, Milan et Gênes. Après la Deuxième Guerre mondiale, les provinces du Centre-Nord (par exemple en Émilie-Romagne) et du Nord-Est (en particulier dans la Vénétie), ainsi que les zones rurales du Nord-Ouest (c’est-à-dire, celles en dehors du triangle Turin-Milan-Gênes) étaient caractérisées par un niveau de revenu par tête plus élevé qu’au Sud, mais sensiblement plus bas que dans les centres industriels urbains du Nord-Ouest. À partir des années soixante, ces provinces ont néanmoins connu un développement économique extraordinaire qui les a amenées à se placer, en deux décennies, parmi les régions les plus riches du pays. En Belgique comme en Italie, ces changements relatifs au pouvoir économique de certaines régions ont été accompagnés par une demande d’adaptation du système politique afin que celui-ci reconnaisse le nouveau poids acquis par les régions en question.
Deux autres éléments fondamentaux nous permettent de comprendre pourquoi ce nationalisme des régions riches s’est soudainement manifesté dans le dernier quart du 20e siècle : l’État-providence et la crise fiscale que la plupart des pays européens ont vécu à partir de la deuxième moitié des années septante. En substance, ce que les partis nationalistes dans ces régions dénoncent est un « excès de solidarité » avec le reste du pays imposé par le système de sécurité sociale. Cet excès de solidarité pénaliserait la compétitivité des régions les plus performantes et aurait des effets néfastes sur le niveau de vie de leur population. De plus, il irait de pair avec des situations de grave crise fiscale et un fonctionnement déficitaire des services publics et du système politique. Dans cette logique, l’autonomie fiscale ou l’indépendance des régions en question sont désignées comme les solutions pour corriger les dysfonctionnements de l’État-providence et, donc, améliorer le niveau de vie de la population.
L’État-providence est une création assez récente, qui remonte aux vingt-cinq/trente ans faisant suite à la Deuxième Guerre mondiale. Il a permis l’établissement de flux automatiques de redistribution de richesses à une échelle inconnue jusqu’alors. La plupart de ces flux sont interpersonnels. Autrement dit, ils ont lieu entre personnes riches et pauvres d’un même État, indépendamment du lieu où ces personnes habitent sur le territoire national. Toutefois, dans des situations de déséquilibre dans le niveau des revenus entre différentes zones d’un même pays, des flux fiscaux territoriaux entre résidents de régions avec un revenu par tête sensiblement plus élevé que la moyenne nationale et résidents de régions avec un revenu par tête considérablement en dessous de la moyenne sont générés.
De la même façon que les flux interpersonnels offrent un potentiel de contestation aux personnes contributrices nettes (potentiel souvent exploité par les partis libéraux ou conservateurs qui demandent une réduction des impôts), les flux interterritoriaux fournissent un potentiel de contestation dans les régions contributrices nettes. La raison pour laquelle cette contestation n’est pas apparue dans les premières décennies de la création de l’État-providence est que pendant ces années – « Les Trente Glorieuses » – la majorité du continent affichait des taux extraordinaires de croissance économique. Une telle prospérité permettait d’augmenter l’éventail et le niveau des services publics sans accroitre sensiblement les impôts pour autant. Dans ce contexte, « la richesse privée et la générosité publique pouvaient aller main dans la main »7.
Dès la moitié des années septante, toutefois, les Trente Glorieuses s’achevaient et commençait une période que le politologue Paul Pierson a appelée « l’âge de l’austérité permanente »8, c’est-à-dire, une époque où les taux de croissance significativement plus bas ont rendu les coûts et l’efficacité de l’État-providence beaucoup plus problématiques. Confrontés à des crises fiscales d’envergure, les États européens ont dû souvent augmenter la taxation ; le déficit public et la dette ont explosé. Dans ce contexte, les flux automatiques de redistribution qui étaient restés « invisibles » jusqu’à ce moment sont soudain devenus apparents9.
Toutefois, comme les flux contestés par les partis nationalistes en Catalogne, en Flandre et en Italie du Nord ne sont pas des flux interpersonnels, mais des flux interterritoriaux, les dynamiques économiques décrites dans les précédents paragraphes ne peuvent que partiellement expliquer l’origine et l’efficacité du discours de ces partis. Après tout, des flux interterritoriaux sont à l’œuvre à l’intérieur de n’importe quelle unité territoriale (même si, selon la distribution du revenu, leur envergure peut changer d’un cas à l’autre). La question n’est donc pas seulement de déterminer si les flux existent et dans quelle mesure, mais aussi quelles sont les unités territoriales pertinentes. C’est ici que l’identité joue un rôle critique. De nombreux auteurs ont montré le lien entre identité et solidarité. D’un côté, les États ont ouvertement utilisé l’État-providence en tant qu’outil de construction de la nation. De l’autre, plusieurs enquêtes d’opinion montrent que partager la même identité (notamment la même identité nationale) est souvent considéré par les citoyens de différents pays européens comme un critère important pour déterminer qui devrait avoir accès ou non à la sécurité sociale (ce qui amène souvent à l’exclusion des étrangers). De la même manière, la présence d’un clivage identitaire à l’intérieur d’un pays peut menacer la légitimité du système de redistribution dans des régions dont l’identité nationale diffère de celle promue par l’État.
Bien que la dimension identitaire soit toujours présente en arrière-plan, les partis nationalistes en Catalogne, en Flandre et en Italie du Nord ont néanmoins évité d’employer des argumentaires de rejet de solidarité avec le reste du pays sur la base de considérations purement identitaires. Cela est sans doute dû au fait que dans ces régions les identités duales (catalane et espagnole, flamande et belge, italienne et nord italienne) sont très répandues et, donc, un discours strictement identitaire ne leur serait pas favorable. Ces partis ont ainsi plutôt eu tendance à mobiliser des arguments de nature morale liés au consensus social sous-jacent à l’État-providence. En effet, l’État-providence n’a jamais impliqué une forme de soutien social inconditionnel. Au contraire, on peut l’envisager comme une sorte de double jeu de confiance : d’un côté, entre les contributeurs et les bénéficiaires ; de l’autre, entre les citoyens et l’État, auquel les premiers délèguent l’organisation et la coordination du système. Comme tout système basé sur la confiance, sa légitimité diminue si les contributeurs ont l’impression que les bénéficiaires abusent du système et/ou que l’État n’accomplit pas ses tâches de manière efficace.
Très exactement, l’argumentaire de ces partis nationalistes a plutôt été articulé autour de trois critères largement évoqués par l’opinion publique européenne pour déterminer les catégories sociales qui peuvent légitimement avoir accès à l’aide sociale. Il s’agit des critères du contrôle, de la réciprocité et de l’attitude. Contrôle signifie que si le bénéficiaire est vu comme étant « responsable », au moins en partie, de sa situation de besoin, son droit au soutien est considéré comme moins légitime ; réciprocité renvoie à un principe d’assurance, c’est-à-dire que le bénéficiaire devrait recevoir, dans une certaine mesure, de façon proportionnelle aux contributions qu’il a réalisées par le passé ; attitude se réfère à l’attente que le bénéficiaire fasse un effort pour sortir de sa situation de besoin13.
Sur un plan concret, les partis nationalistes en Catalogne, en Flandre et en Italie du Nord ont rejeté la solidarité avec le reste du pays en affirmant que : les ressources investies dans les régions plus pauvres ne servent pas à financer un développement économique endogène, mais plutôt à approfondir la dépendance de ces régions vis-à-vis des subsides d’État et de la dépense publique plus généralement, à des fins clientélistes (ce qui touche aux critères de contrôle et d’attitude) ; et la région qu’ils représentent ne reçoit pas assez par rapport à ce qu’elle contribue (ce qui a trait au critère de réciprocité). De plus, on trouve chez ces trois partis nationalistes une forme de « déterminisme culturel » à l’heure d’expliquer les différences socioéconomiques entre leur région et les autres : le niveau de richesse comparativement plus élevé de celle-ci est attribué à l’esprit entrepreneurial et à l’éthique de travail de sa population. De manière plus ou moins explicite, ce type de discours suggère que si les autres régions adoptaient les mêmes valeurs, elles pourraient atteindre le même niveau de prospérité. Il va sans dire qu’il s’agit là d’un argumentaire qui explique un phénomène très complexe tel que le développement économique de manière simpliste, ignorant d’autres facteurs centraux comme la position géographique, la dotation infrastructurelle et des phénomènes de « dépendance au sentier ».
Ce type de discours nationaliste revêt un avantage indéniable pour ceux qui le mobilisent : il ajoute aux argumentaires plus traditionnels de nature culturelle et identitaire en faveur de l’autonomie et/ou de l’indépendance une motivation instrumentale rationnelle. De cette manière, l’indépendance n’est guère présentée comme un état qui doit être atteint pour des raisons de principe ou pour satisfaire des besoins immatériels, mais plutôt comme un outil pour faire croître l’emploi, améliorer la qualité et l’éventail des services publics et assurer la durabilité de la sécurité sociale – des thèmes qui se retrouvent souvent parmi les préoccupations prioritaires des électeurs. De même, il n’est point surprenant qu’un tel discours puisse être redoutablement efficace dans des contextes de crise économique, où les conflits liés à la redistribution des ressources deviennent beaucoup plus saillants.
Références:
1. Pour plus de détail sur cela voir Dalle Mulle. E. 2018. The Nationalism of the Rich: Discourses and Strategies of Separatist Parties in Catalonia, Flanders, Northern Italy and Scotland. London: Routledge.
2. Pour une panoramique exhaustive de ce débat voir Birch, A., 1989. Nationalism and National Integration. London: Unwin Hyman. Deux auteurs qui ont suivi le même schéma interprétatif tout en questionnant la théorie de la modernisation sont : Hechter, M., 1977[1975]. Internal Colonialism: The Celtic Fringe in British National Development, 1536-1966. Berkely: University of California Press ; Nairn, T., 2003[1977]. The Break-up of Britain. 3ème edition. Edinburgh: Common Ground; Gellner, E., 1964. Thought and Change. London: Weidenfeld and Nicolson, p. 168.
3. Dans le cas allemand toutefois, le déséquilibre entre le centre du pouvoir prussien autour de Berlin et son cœur économique dans les territoires non-adjacents de la Rhénanie et de la Westphalie a favorisé la création d’un système politique fédéral.
4. Tilly, C., 1990. Coercion, Capital and European States, AD 990-1990. Oxford: Basil Blackwell, p. 58. Sur la formation du système européen des États, voir aussi Bartolini, S., 2005. Restructuring Europe. Centre Formation, System Building and Political Structuring between the Nation State and the European Union. Oxford: Oxford University Press ; Elias, N., 1975. La dynamique de l’Occident. Paris: Calmann-Lévy.
5. Pour un bon résumé du processus de création de l’Espagne, voir Linz, J., 1973. ‘Early State-Building and Late Peripheral Nationalism against the State. The case of Spain’. In: S.N. Eisenstadt and S. Rokkan, eds. Building States and Nations, Vol. 2. Beverly Hills: Sage Publication.
6. Culla, J. 2017. ‘Catalonia i el concert econòmic (un mite de la transició)’. L’Avenç, 434, 9–11.
7. Mishra, R., 1984. The Welfare State in Crisis. Social Thought and Social Change. Brighton: Wheatsheaf Books, p. 4. Voir aussi Heclo, H., 1981. ‘Toward a New Welfare State?’. In: P. Flora and A. Heidenheimer, eds. The Development of the Welfare States in Europe and America. New Brunswick: Transaction Books, p. 397 ; Offe, C., 1984. Contradictions of the Welfare State. London: Hutchinson, p. 194.
8. Pierson, P., 2001a. ‘Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies’. In: P. Pierson, ed. The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press, 410–456.
9. Ferrera, M., 2005. The Boundaries of Welfare. European Integration and the New Spatial Politics of Social Protection. Oxford: Oxford University Press, pp. 107–111 ; Rosanvallon, P., 2015[1981]. La crise de l’Etat-Providence. Paris: Le Seuil, p. 55.
10. Esping-Andersen, G., 2004. ‘After the Gloden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy’. In: G. Esping-Andersen, ed. Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. London: Sage, p. 27.
11. Van Oorschot, W., 2000. ‘Who Should Get What, and Why?’. Policy and Politics, 28 (1), 33-49; Van Oorschot, W., 2006. ‘Making the Difference in Social Europe: Deservingness Perceptions among Citizens of European Welfare States’. Journal of European Social Policy, 16 (1), 23-42.
12. McEwen, N. and Moreno, L., 2005. ‘Exploring the Territorial Politics of Welfare’. In: N. McEwen and L. Moreno, eds. The Territorial Politics of Welfare. London: Routledge, p. 6.
13. Voir Van Oorschot, 2000. op. cit.; Van Oorschot, 2006. op. cit.
14. La « dépendance au sentier » est une théorie selon laquelle certaines décisions institutionnelles historiques peuvent générer des dynamiques d’inertie qui limitent la capacité du système à changer radicalement le chemin institutionnel emprunté.
